- จุดเริ่มต้นของการร่วมมือกันแก้ปัญหาหมอกควันข้ามแดนของอาเซียนมาจากร่างแผนปฏิบัติการหมอกควันระดับภูมิภาค หรือที่เรียกว่า Regional Haze Action Plan: RHAP ที่เกิดขึ้นในปี 2538
- จากนั้นในปี 2545 ก็มีข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution: AATHP) อันนำมาสู่การทำโรดแมป ASEAN Transboundary Haze Free Roadmap by 2020 เพื่อทำให้ภูมิภาคอาเซียนปลอดหมอกควันภายในปี 2563
- แผน ASEAN Transboundary Haze Free Roadmap by 2020 ไม่สำเร็จภายในปี 2563 จึงเกิดแผนงานอาเซียนปลอดหมอกควันครั้งที่ 2 (พ.ศ. 2566-2573) Second ASEAN Haze-Free Roadmap (2023-2030) ซึ่งเปิดตัวไปในปี 2567 ที่ผ่านมา
- ในเดือนตุลาคม 2567 ก็เกิดแผนงานความร่วมมือระหว่างไทย สปป.ลาว และเมียนมา ภายใต้ชื่อ ยุทธศาสตร์ฟ้าใส (CLEAR Sky Strategy) ซึ่งมีกรอบระยะเวลาในการทำงานระหว่างปี 2567-2573 เพื่อสนับสนุนการแก้ไขปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดนใน 3 ประเทศ
ในปี 2567 ปัญหาฝุ่น PM2.5 ในพื้นที่ภาคเหนือรุนแรงมากขึ้น ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากปัญหาเรื่องหมอกควันข้ามแดนจากเมียนมาและลาว อันมาจากพื้นที่การปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ ทำให้ประเด็นเรื่องหมอกควันข้ามแดนถูกพูดถึงอย่างกว้างขวางในโซเชียลมีเดีย ในขณะที่ปี 2568 นี้ พบจุดความร้อนจำนวนมากในกัมพูชาในช่วงที่ค่าฝุ่น PM2.5 สูงขึ้น ประกอบกับการเผาพื้นที่เกษตรภายในประเทศ โดยนายกรัฐมนตรี แพทองธาร ชินวัตร กล่าวเมื่อวันที่ 27 มกราคม 2568 ว่าปัญหาฝุ่น PM2.5 เป็นวาระอาเซียน
Rocket Media Lab ชวนย้อนสำรวจความร่วมมือของประเทศในแถบอาเซียนในการแก้ปัญหาหมอกควันข้ามแดนว่ามีมาตั้งแต่เมื่อไร ในปัจจุบันมีความคืบหน้าแค่ไหน และทำไมถึงยังไม่สามารถแก้ปัญหาได้สักที
30 ปีแห่งความพยายามในการร่วมมือกันแก้ไขปัญหาหมอกควันข้ามพรมแดนของอาเซียน
ปัญหาหมอกควันข้ามแดนมีมานานแล้ว เช่นเดียวกับความพยายามในการสร้างความร่วมมือกันแก้ปัญหาของประเทศในแถบอาเซียน โดยในช่วงแรกนั้นเกิดมาจากปัญหาไฟไหม้ป่าในประเทศอินโดนีเซียซึ่งมักเกิดขึ้นระหว่างเดือนมิถุนายนถึงเดือนกันยายนของทุกปี ส่งผลให้เกิดหมอกควันและฝุ่นละอองปกคลุมบริเวณพื้นที่ประเทศอินโดนีเซีย และประเทศเพื่อนบ้าน ได้แก่ บูรไน สิงคโปร์ มาเลเซีย และภาคใต้ตอนล่างของไทย โดยเฉพาะเหตุการณ์หมอกควันครั้งรุนแรงในปี 2537
ในปี 2538 ในช่วงรัฐบาลบรรหาร ศิลปอาชา เกิดความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียนในการหาทางป้องกันและแก้ไขปัญหาหมอกควันและไฟป่า โดยกำหนดให้มีการร่างแผนปฏิบัติการหมอกควันระดับภูมิภาค หรือที่เรียกว่า Regional Haze Action Plan: RHAP ขึ้น จากนั้นในการประชุมรัฐมนตรีอาเซียนด้านหมอกควัน ครั้งที่ 1 ซึ่งจัดขึ้นเมื่อวันที่ 22 – 23 ธันวาคม 2540 ณ ประเทศสิงคโปร์ มีความเห็นชอบให้จัดการประชุมรัฐมนตรีอาเซียนด้านหมอกควันทุก 2 ปี อีกทั้งยังได้มีการจัดตั้งเจ้าหน้าที่อาวุโสเฉพาะกิจของอาเซียนด้านหมอกควัน (Haze Technical Task Force: HTTF) ขึ้น เพื่อรับผิดชอบการดำเนินการเกี่ยวกับการป้องกันหมอกควันจากไฟป่าในภูมิภาคอาเซียน
ในปี 2543 มีการจัดการประชุมรัฐมนตรีอาเซียนด้านสิ่งแวดล้อม ครั้งที่ 8 (8th AMME) ในวันที่ 6–7 ตุลาคม 2543 ณ ประเทศมาเลเซีย และมีมติเห็นชอบการขยายความร่วมมือและการกำหนดแนวทางที่ชัดเจนในการป้องกันและแก้ไขปัญหาเรื่องหมอกควันและไฟป่าตามร่างแผนปฏิบัติการหมอกควันระดับภูมิภาค (RHAP) และมีมติเห็นชอบให้ดำเนินการจัดทำข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution by 2020: AATHP) เพื่อเป็นกรอบความร่วมมือในระดับภูมิภาคในการติดตาม เฝ้าระวัง ป้องกัน และแก้ไขปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดน และยกเลิก RHAP รวมไปถึงกลไกการทำงานเดิมทั้งหมด
จาก RHAP สู่ AATHP
หลังจาก ยกเลิก RHAP และมีมติเห็นชอบให้ดำเนินการจัดทำข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution by 2020: AATHP) แล้ว ประเทศสมาชิกอาเซียนทั้ง 10 ประเทศก็ได้ร่วมลงนามในข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution by 2020: AATHP) เมื่อวันที่ 10 มิถุนายน 2545 และข้อตกลงนี้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 25 พฤศจิกายน 2546 โดยที่ทั้ง 10 ประเทศได้ลงนามให้สัตยาบันแล้ว
แต่ถึงอย่างนั้นข้อตกลง AATHP ก็เป็นเพียง การแต่งตั้งหน่วยงานรับผิดชอบภายใต้ข้อตกลง AATHP โดยในประเทศไทยมีหน่วยงานรับผิดชอบหลักก็คือ กรมควบคุมมลพิษ และเป็นข้กตกลงในการดำเนินโครงการและจัดทำแผนงานเท่านั้น นอกจากนั้นก็มีเพียงการกำหนดการประชุมทั้ง การประชุมประเทศภาคีต่อข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (10 ประเทศอาเซียน) การประชุมรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม 5 ประเทศอนุภูมิภาคแม่โขง เรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน และการประชุมคณะทำงานภายใต้รัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม 5 ประเทศอนุภูมิภาคแม่โขง เรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (5 ประเทศในอนุภูมิภาคแม่โขง ได้แก่ เมียนมา สปป.ลาว เวียดนาม กัมพูชา และไทย) และการประชุมรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม 5 ประเทศ เรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน และการประชุมคณะทำงานภายใต้รัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม 5 ประเทศ เรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (5 ประเทศ ได้แก่ บรูไน อินโดนีเซีย มาเลเซีย สิงคโปร์ และไทย)
จากนั้นในปี 2559 จึงได้มีการนำเสนอ ASEAN Transboundary Haze Free Roadmap (ATHFR) ซึ่งเป็นกรอบการดำเนินการร่วมกันเพื่อควบคุมการข้ามพรมแดนมลพิษจากหมอกควันในอาเซียน ในการประชุมสมัชชาภาคีภาคีฯ ครั้งที่ 12 (COP-12) ซึ่งจัดขึ้นเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2559 ณ กรุงกัวลาลัมเปอร์ ประเทศมาเลเซีย และได้รับการรับรองในการประชุมสุดยอดอาเซียน ครั้งที่ 28 และ 29 เมื่อวันที่ 6 – 8 กันยายน 2559 ณ กรุงเวียงจันทน์ สปป.ลาว ซึ่งโรดแมป ATHFR นี้ตั้งเป้าหมายให้อาเซียนปลอดมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนให้ได้ภายในปี 2563
โดยในระหว่างนั้นในปี 2560 ก็มีการทำแผนย่อย ซึ่งก็คือ แผนปฏิบัติการเชียงราย 2017 เพื่อป้องกันมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (Chiang Rai 2017 Plan of Action for Transboundary Haze Pollution Control in the Mekong Sub-Region) โดยมีกรอบความร่วมมือให้ประเทศอนุภูมิภาคแม่โขง 5 ประเทศ ให้เร่งรัดดำเนินการร่วมกันเพื่อลดจำนวนจุดความร้อนรวมในอนุภูมิภาคแม่โขงลงเหลือไม่เกิน 50,000 จุด ในปี 2563 ซึ่งจะทำให้บรรลุเป้าหมายของ ATHFR ที่จะทำให้ภูมิภาคอาเซียนปลอดหมอกควันภายในปี 2563 ได้
และในปี 2562 ภาคีของ AATHP ตกลงที่จะทบทวนแผนงานเพื่อประเมินความก้าวหน้าในความพยายามเพื่อให้บรรลุวิสัยทัศน์ข้ามพรมแดนอาเซียนปลอดหมอกควันภายในปี 2563 แต่เมื่อถึงปี 2563 ปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดนยังคงมีอยู่และไม่ลดลง อีกทั้งก็ยังไม่มีมาตรการในทางปฏิบัติออกมาจากแผน ATHFR มีเพียงแค่การแลกเปลี่ยนข้อมูล การประชุมปรึกษาหารือและทบทวนแผนเท่านั้น สุดท้ายในปี 2563 แผนโรดแมป ATHFR จึงหมดอายุลงโดยปริยายและไม่ประสบความสำเร็จในการทำให้ภูมิภาคอาเซียนปลอดหมอกควันภายในปี 2563
แผนเก่าไม่สำเร็จ แผนใหม่ ภาค 2 จึงออกมาอีกครั้ง
แม้แผนโรดแมป ATHFR จะไม่สำเร็จ แต่ข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution) ยังคงอยู่ โดยในปี 2564 ภาคีของ AATHP ได้มีการทบทวนและตกลงที่จะจัดทำแผนงานฉบับที่ 2 โดยมีคณะทำงานประกอบด้วยผู้อาวุโสเจ้าหน้าที่จาก AMS (Asean Member States) เพื่อสรุปผลแผนงานที่สอง
และในปี 2567 ที่ผ่านมาก็ได้มีการเปิดตัวแผนงานอาเซียนปลอดหมอกควันครั้งที่ 2 พ.ศ. 2566-2573 (Second ASEAN Haze-Free Roadmap 2023-2030) ซึ่งประกอบไปด้วยนโยบายและการเจรจาว่าด้วยยุทธศาสตร์และการดำเนินการเพื่อให้เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ปราศจากหมอกควันให้สำเร็จ
จากแผนอาเซียน 10 ประเทศ สู่แผน 3 ประเทศ ไทย ลาว เมียนมา
จากแผน Chiang Rai 2017 Plan of Action ในปี 2560 ซึ่งประกอบไปด้วย 5 ประเทศ คือ กัมพูชา สปป.ลาว เมียนมา เวียดนามและไทย ซึ่งยังคงมีการดำเนินการต่อ แม้เป้าหมายที่กำหนดไว้ว่าจะลดจำนวนจุดความร้อนรวมในอนุภูมิภาคแม่โขงลงเหลือไม่เกิน 50,000 จุด ในปี 2563 เพื่อให้เป้าหมายหลักของ ATHFR ที่จะทำให้ภูมิภาคอาเซียนปลอดหมอกควันภายในปี 2563 จะไม่ประสบความสำเร็จ และ ATHFR ก็หมดระยะเวลาลงไปแล้วนั้น
ในปี 2565 มีการประชุมคณะกรรมการระดับรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม 5 ประเทศ เรื่อง มลพิษจากหมอกควันข้ามแดนในอนุภูมิภาคแม่โขง ครั้งที่ 11 (11th Meeting of the Sub-Regional Ministerial Steering Committee on Transboundary Haze Pollution in the Mekong Sub-Region หรือ 11th MSC Mekong) อันสืบเนื่องมาจาก แผน Chiang Rai 2017 Plan of Action โดยมีการตั้งเป้าหมายลดจุดความร้อนภายใต้แผนปฏิบัติการเชียงราย (Chiangrai Plan of Action) ในปี 2566 2567 และ 2568 ให้ลดลงร้อยละ 30 35 และ 40 ตามลำดับ โดยใช้จำนวนจุดความร้อนปี 2563 เป็นฐาน
และต่อมาในเดือนตุลาคม 2567 ก็เกิดแผนงานใหม่ ซึ่งเป็นความร่วมมืออย่างเป็นรูปธรรมระหว่างไทย สปป.ลาว และเมียนมา ภายใต้ชื่อ ยุทธศาสตร์ฟ้าใส (CLEAR Sky Strategy) ซึ่งมีกรอบระยะเวลาในการทำงานระหว่างปี 2567-2573 โดยกำหนดเป้าหมายลดจุดความร้อน การจัดทำแผนที่พื้นที่เสี่ยงการเกิดไฟไหม้ป่า การประเมินผลกระทบทางเศรษฐกิจและสุขภาพต่อประชาชน การส่งเสริมความร่วมมือกับพันธมิตรและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเพื่อสนับสนุนการแก้ไขปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดน และการจัดตั้งสายด่วน (hotline) เพื่อประสานงานระหว่างทั้งสามประเทศ
30 ปีแล้ว…มาตรการหมอกควันข้ามแดนของอาเซียนจะสำเร็จเมื่อไร
จากข้อมูลจะเห็นได้ว่าความพยายามในการสร้างความร่วมมือกันแก้ปัญหาหมอกควันข้ามแดนร่วมกันของอาเซียนมีมานานถึง 30 ปีแล้ว แต่กลับยังไม่ประสบความสำเร็จเนื่องจากไม่มีมาตรการข้อบังคับต่อกัน เป็นเพียงกรอบแนวทางในการลดการเกิดจุดความร้อนและการเผาในประเทศของตนและแลกเปลี่ยนข้อมูล ความรู้และความร่วมมืออื่นๆ มากกว่า เพราะเมื่อประเทศเพื่อนบ้านเกิดจุดความร้อนสูงและมีการเผาเกิดขึ้น จนส่งผลกระทบเป็นหมอกควันข้ามแดนเหมือนดังเช่น ที่เกิดขึ้นในเมียนมาเมื่อปีที่แล้ว หรือในกัมพูชาเมื่อต้นปีนี้ ประเทศไทย ซึ่งได้รับผลกระทบก็ยังไม่สามารถใช้ข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนในการจัดการได้
แต่จากข้อมูลของสำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (GISTDA) ระหว่างปี 2565 ถึง 2566 พบว่า จุดความร้อนใน กัมพูชา อินโดนีเซีย ลาว มาเลเซีย เมียนมา สิงคโปร์ เวียดนามและไทย เพิ่มขึ้นจาก 704,892 จุดในปี 2565 เป็น 1,130,626 จุด
ในขณะที่ประเทศสิงคโปร์ ซึ่งเป็นประเทศในอาเซียนที่อยู่ในข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนด้วย มีการใช้กฎหมายหมอกควันข้ามพรมแดน (Transboundary Haze Pollution Act – THPA) ลงโทษบริษัทหรือบุคคลที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการก่อมลพิษหมอกควันข้ามพรมแดน ไม่ว่าบริษัทหรือบุคคลนั้นจะอยู่นอกเขตแดนสิงคโปร์ก็ตาม ซึ่งมีบทลงโทษสูงสุดคือการปรับเงิน 100,000 ดอลลาร์สิงคโปร์/วัน หรือสูงสุด 2,000,000 ดอลลาร์สิงคโปร์ โดยใช้ภาพถ่ายดาวเทียมและข้อมูลการตรวจสอบคุณภาพอากาศเพื่อรวบรวมหลักฐานในการดำเนินคดี
ประเทศไทยเอง จากการการประชุมคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (กก.วล.) ครั้งที่ 2/2567 เมื่อวันที่ 30 ตุลาคม 2567 รวมไปถึงการแถลงผลงาน 3 เดือนในวันที่ 12 ธันวาคม 2567 ที่ผ่านมา ซึ่ง น.ส.แพทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรี กล่าวว่าจะใช้มาตรการไม่รับซื้อข้าวโพด อ้อย จากการเผาทั้งในและต่างประเทศ เพื่อลดปัญหาการเผาในพื้นที่เกษตรและหมอกควันข้ามแดน
แต่จากข้อมูลการนำเข้าข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ จากกรมศุลากร พบว่าในปี 2566 ประเทศนำเข้าข้าวโพดเลี้ยงสัตว์จากเมียนมา ลาว และกัมพูชา รวม 1,331,428 ตัน โดยนำเข้าจากเมียนมาสูงสุด ในขณะที่ในปี 2567 เพิ่มเป็น 2,012,117 ตัน และยังเป็นการนำเข้าจากเมียนมามากที่สุดเช่นเดียวกัน โดยในปี 2567 การนำเข้าข้าวโพดเลี้ยงสัตว์จากประเทศกัมพูชา ลาว และเมียนมาอยู่ภายใต้ความตกลง ASEAN Trade in Goods Agreement (ATIGA) 3 ทำให้ผู้นำเข้าได้รับการยกเว้นภาษีนำเข้า รวมถึงต้นทุนค่าขนส่งต่ำ จึงมีความได้เปรียบกว่าประเทศอื่นๆ ในปีเดียวกัน คณะรัฐมนตรียังคงนโยบายที่ผู้นำเข้าข้าวโพดเลี้ยงสัตว์จะได้สิทธิพิเศษทางด้านภาษีศุลกากร ในอัตรา 0% เช่นเดิมในปี 2568
นอกจากนั้น จำนวนจุดความร้อนที่เกิดขึ้นอย่างมากในประเทศเพื่อนบ้าน ทั้งลาว เมียนมา กัมพูชา ยังสัมพันธ์กันกับปัญหาหมอกควันข้ามแดนและฝุ่น PM2.5 ที่เกิดขึ้นในพื้นที่จังหวัดในประเทศไทยที่ติดกับประเทศเพื่อนบ้านอีกด้วย โดยรายงานผืนป่า ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ และมลพิษ PM2.5 ข้ามพรมแดนในอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง ปี พ.ศ.2558-2563 ของกรีนพีซ วิเคราะห์ข้อมูลจากจุดความร้อนจากภาพดาวเทียม Suomi-NPP ระบบ VIIR พบว่า 1 ใน 3 ของจุดความร้อนอยู่ในพื้นที่ปลูกข้าวโพด
จะเห็นได้ว่าแม้ไทยจะอยู่ในข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน แต่เมื่อข้อตกลงดังกล่าวไม่มีสภาพบังคับต่อกัน ปัญหาหมอกควันข้ามแดนที่มาจากประเทศเพื่อนบ้านจึงยังไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยข้อตกลงดังกล่าว และไทยเองก็ไม่มีกฎหมายดังเช่นสิงคโปร์ หรือแนวความคิดในการงดรับซื้อผลผลิตทางการเกษตรจากต่างประเทศที่มาจากพื้นที่ที่มีการเผาก็ยังไม่เกิดขึ้นจริง อีกทั้งยังนำเข้าเพิ่มมากขึ้นอีกด้วย มาตรการที่ประเทศไทยใช้เพื่อพยายามจะแก้ปัญหาหมอกควันข้ามแดนอยู่ในปัจจุบันนี้จึงเป็นเพียงมาตรการ ‘ปรึกษาหารือ’ ผ่านกระทรวงการต่างประเทศ ดังเช่นเมื่อปีที่ผ่านมา เมื่อจุดความร้อนในประเทศกัมพูชาสูงมากจนก่อมลพิษในประเทศไทย โดยทางกระทรวงการต่างประเทศสั่งการให้เอกอัครราชทูต ณ กรุงพนมเปญ เข้าพบเพื่อหารือกับผู้แทนระดับสูงของกัมพูชาเพื่อแก้ปัญหาหมอกควันข้ามแดนที่เกิดขึ้นในช่วงเวลานั้นแทน
อ้างอิง
ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution
ดูข้อมูลที่ ไทม์ไลน์แผนหมอกควันข้ามแดนอาเซียน [ข้อมูลดิบ]
